EMU-criteria, hoe normatief?
Ministers van Financiën zijn dol op normen. Zonder normen kun je namelijk moeilijk Kamerleden weerhouden van veel uitgeven aan leuke dingen. We zien dit recent. Hoewel vrijwel alle politieke partijen het erover eens zijn dat er een anticyclisch uitgavenbeleid moet worden gevoerd, is de roep om de meevallers consumptief aan te wenden groot. Begrotingsnormen hadden oorspronkelijk niet alleen als doel een verantwoord financieel overheidsbeleid te voeren. Er werden ook andere doelen mee beoogd zoals volledige werkgelegenheid en een evenwichtige inkomensverdeling. De normen zijn gebleven, maar die andere doelen zijn thans uit het zicht verdwenen.
Minister Zijlstra (1959) had zijn norm waarbij de structurele ruimte voor uitgaven en belastingverlagingen bepaald wordt door de trendmatige groei van het nationaal inkomen. Dit was anticyclisch Keynesiaans beleid. Het betekende namelijk dat als de besparingen hoger waren dan de investeringen, de overheid extra mocht uitgeven om de economie te stimuleren. De norm droeg bij aan het afvlakken van de conjunctuurgolven en was positief voor een evenwichtige werkgelegenheid.
De 1%-norm van Duisenberg (1976) was van geheel andere orde. Zij bepaalde dat de collectieve lasten (belastingen en premies) niet meer dan 1% van het nationaal inkomen per jaar mochten stijgen. Deze norm had als doel Nederland uit de problemen te halen als gevolg van de oliecrisis. In 1994 introduceerde Zalm zijn norm. Hij stelde een uitgavenplafond vast. Meevallers mochten niet worden aangewend voor extra uitgaven en tegenvallers werden niet automatisch opgevangen door bezuinigingen. Ook dit was anticyclisch beleid, en dus goed voor de werkgelegenheid, maar wel met een beperking: het plafond.
In 1997 werd binnen de Europese Economische en Monetaire Unie (EMU) met aanvaarding van het Stabiliteits- en Groeipact het anticyclische beleid voorgoed vaarwel gezegd. Het enige doel was het realiseren van een verantwoord financieel beleid van de overheid. Nederland aanvaardde enthousiast de criteria, inhoudende dat de schuld en het financieringstekort van de overheid respectievelijk maximaal 60% en 3% van het bruto nationaal product mogen zijn. Deze normen kunnen vooral tijdens een laagconjunctuur nadelig zijn voor de werkgelegenheid. De overheid mag bijvoorbeeld een onderbesteding niet compenseren met extra overheidsuitgaven als daardoor de begrotingscriteria worden overschreden.
De EMU-criteria zijn politieke en geen economische normen. Men had evengoed 50% en 5% kunnen afspreken. Achter deze normering schuilen liberaal-politieke dogma’s met als een van de belangrijkste dat de overheid zo klein mogelijk moet zijn om de marktsector maximale ruimte te geven. Dit wordt duidelijk als we nader op de criteria ingaan.
Om geld te kunnen lenen moeten organisaties kredietwaardig zijn. Kredietverstrekkers kijken daarom naar de gehele vermogenspositie: zijn er voldoende zekerheden in de vorm van bijvoorbeeld vaste activa. Als de overheid geld wil lenen wordt echter naar de bruto schuld gekeken. Vaste activa tellen niet mee. In 2016 bedroeg de bruto schuld van de overheid 62% van het bruto nationaal product. Er moest dus bezuinigd worden, hoewel er sprake was van een positief vermogenssaldo van € 199 miljard. Toegegeven, niet alle overheidsbezittingen kunnen worden verkocht. Echter, in 2016 waren er wel staatsdeelnemingen in bedrijven als Gasunie, NS, ABV-Amro ter waarde van ruim € 300 miljard.
Binnen de Europese Unie is bewust voor deze normering gekozen. Nederland speelde daarbij een leidende rol. Wat de gevolgen daarvan zijn tijdens een crisis is de afgelopen jaren gebleken. Pogingen tot naleving van de stabiliteitscriteria konden rampen veroorzaken, zoals in Griekenland. Niet naleving ervan hoeft geen ramp te zijn, zoals in Frankrijk blijkt. Nederland heeft zich goed aan de normering gehouden, al ging dit gepaard met pijnlijke bezuinigingen en een forse stijging van de werkloosheid in de afgelopen jaren. Tja, we moeten er wat voor over hebben om de marktsector prioriteit te geven boven de publieke sector.